Toeslagenschandaal: de hersteloperatie als referentie
Op peildatum 31 december 2025 waren 69.577 aanmeldingen voor herstel kinderopvangtoeslag binnengekomen en waren 43.753 mensen erkend als gedupeerde; het gemiddeld toegekende bedrag bij de integrale beoordeling bedroeg 40.418 euro per gedupeerde ouder (src:2261, p. 6 tot en met 8). In de kindregeling waren 122.715 kinderen bekend bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen, van wie er 121.311 een beschikking hadden en 115.368 waren betaald (src:2261, p. 31). Aan publieke schulden is circa 1,06 miljard euro kwijtgescholden en via de Stichting Schuldhulp op Maat is 215,8 miljoen euro aan private schulden afbetaald en 5,4 miljoen euro aan al betaalde schulden vergoed (src:2261, p. 18 tot en met 22). Aan dwangsommen wegens termijnoverschrijding is circa 59 miljoen euro betaald (src:2261, p. 11). De minister raamt de totale kosten van de hersteloperatie op 11,5 miljard euro, waarvan 2,2 miljard euro uitvoeringskosten (src:2262). Dit dossier beschrijft die hersteloperatie als huidige situatie: niet de affaire als geschiedenis, maar de operatie die er nu nog loopt en wat die kost.
De affaire zelf is ontstaan door een stelsel dat voorschotten uitkeert en achteraf terugvordert, waarbij een kleine fout tot een volledige terugvordering kon leiden en waarbij bezwaar en beroep in de praktijk niet beschermden. De oorzaak van de huidige situatie is echter een andere: de hersteloperatie is zelf een uitvoeringsprobleem geworden. De Algemene Rekenkamer noemt de voortgang zorgelijk, stelt vast dat gedupeerde ouders langer wachten op schadeafhandeling en dat de uitvoeringsorganisatie wettelijke termijnen overschrijdt, en concludeert dat het tempo te laag is om alle aanvullende schadeverzoeken uiterlijk in 2027 af te wikkelen; tot en met 2024 waren van 8.370 aanvullende schadeverzoeken er 1.276 afgerond (src:2262). Van de geraamde 11,5 miljard euro gaat 2,2 miljard euro op aan uitvoering, bijna een vijfde. Dat is de kern van het probleem van dit dossier: een hersteloperatie die zo is ingericht dat zij individuele beoordeling, bezwaar en beroep op grote schaal reproduceert, en daarmee dezelfde ketenlogica volgt als het stelsel dat de schade veroorzaakte.
Effecten van de huidige situatie
Effecten van de situatie zonder nieuw beleid, in € miljoen per jaar met 1 decimaal. Negatief is een nadelig effect. Lage impact is de grens die het dichtst bij 0 ligt, hoge impact de grens die het verst van 0 ligt, voor positieve en negatieve effecten. Financiële effecten zijn begrotingsuitgaven, begrotingsinkomsten en gemiste belastinginkomsten; maatschappelijke effecten zijn welvaartseffecten; risico's staan als jaarlijkse bufferpremie, kans maal schade. Overdrachten en andere bedragen die niet in het saldo tellen staan apart en tellen niet mee in het totaal. Onderaan staat het totaal.
| Effect | Lage impact € mln/jaar | Midden € mln/jaar | Hoge impact € mln/jaar | Hoeveelheid | Bron |
|---|---|---|---|---|---|
| Financiële effecten (begroting en gemiste inkomsten) | |||||
| Begrotingsuitgaven (huidige situatie) (eigen schatting) | -571,6 | -571,6 | -571,6 | – peiljaar 2026 | dp:1994 src:2262 |
Fiscaal. Totale begrotingsuitgaven voor de hersteloperatie in de huidige situatie: 11,5 miljard euro geraamd (dp:1994, src:2262), omgerekend naar een jaarequivalent met de annuiteitsfactor 20,12 bij 2,8 procent over 30 jaar geeft 571,6 miljoen euro per jaar. Deze regel staat er ter transparantie van de geldstroom en telt niet mee in het welvaartssaldo; fiscale posten doen dat per definitie niet. De regel bevat de 2,2 miljard euro uitvoeringskosten uit rank 1; dubbeltelling in het welvaartssaldo treedt niet op omdat alleen rank 1 in het welvaartssaldo valt en deze regel in de fiscale rubriek. Status: schatting op basis van een gemeten raming, betrouwbaarheid midden. | |||||
| Subtotaal financiële effecten | -571,6 | -571,6 | -571,6 | ||
| Maatschappelijke effecten (welvaart) | |||||
| Opportuniteitskosten arbeid (eigen schatting) | -109,3 | -109,3 | -275,0 | – peiljaar 2026 | dp:1994 src:2262 |
Uitvoeringskosten van de hersteloperatie als reeel welvaartsverlies. Grondslag: de minister raamt de totale kosten op 11,5 miljard euro, waarvan 2,2 miljard euro uitvoeringskosten (dp:1994, src:2262). Dit deel is geen overdracht maar inzet van ambtelijke capaciteit, juridische bijstand, bezwaar- en beroepsprocedures en ICT die daardoor niet elders kon worden ingezet. Rekenwijze middenwaarde: 2.200 miljoen euro gedeeld door de annuiteitsfactor van 20,12 bij een discontovoet van 2,8 procent over 30 jaar geeft 109,3 miljoen euro per jaar. Rekenwijze ondergrens: hetzelfde bedrag ongedisconteerd gespreid over de acht jaar waarin de operatie feitelijk loopt geeft 275,0 miljoen euro per jaar. De bandbreedte weerspiegelt dus de methodekeuze en niet de onzekerheid in het bedrag; de jaarequivalente benadering is de voorkeursmethode en valt daarom samen met de bovengrens. Eenheid: miljoen euro per jaar, prijspeil 2026. Status: schatting op basis van een gemeten raming, betrouwbaarheid midden. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat het tempo te laag is om alle aanvullende schadeverzoeken uiterlijk in 2027 af te wikkelen, zodat dit bedrag verder kan oplopen; een gepubliceerde bovengrens ontbreekt en is daarom niet ingevuld. | |||||
| Subtotaal maatschappelijke effecten | -109,3 | -109,3 | -275,0 | ||
| Niet in het saldo (overdrachten en overig) | |||||
| Overdrachten (herverdeling) (eigen schatting) (telt niet mee) | -462,2 | -462,2 | -462,2 | – peiljaar 2026 | dp:1995 src:2261 src:2262 |
Overdracht, telt niet in het welvaartssaldo. Compensatie en kwijtschelding aan gedupeerden: circa 9,3 miljard euro, het verschil tussen de geraamde 11,5 miljard totale kosten en de 2,2 miljard uitvoeringskosten (dp:1994, src:2262), omgerekend naar een jaarequivalent met de annuiteitsfactor 20,12 geeft 462,2 miljoen euro per jaar. Dit geld gaat van de ene hand naar de andere en vernietigt per saldo geen welvaart; het is bovendien herstel van eerder onterecht afgenomen inkomen en in die zin een correctie. Conform de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse telt een overdracht nooit mee in het saldo. Gerealiseerde deelstromen op 31 december 2025: circa 1,06 miljard euro publieke schulden kwijtgescholden, 215,8 miljoen euro private schulden afbetaald en 5,4 miljoen euro al betaalde schulden vergoed (dp:1995, src:2261). Wie het totaalbedrag van 11,5 miljard presenteert als maatschappelijke schade, telt deze overdracht ten onrechte mee als verlies. | |||||
| Subtotaal niet in het saldo (telt niet mee in het totaal) | -462,2 | -462,2 | -462,2 | ||
| Indicatoren (hoeveelheden, tellen niet mee) | |||||
| Bestaanszekerheid (Niet-financieel) (indicator) | geen bedrag | 43.753 (43.753 tot 69.577) Index peiljaar 2025 | dp:1993 src:2261 | ||
Niet-monetair. Omvang van de getroffen groep op 31 december 2025: 69.577 aanmeldingen en 43.753 erkende gedupeerden, met een gemiddeld toegekend bedrag bij de integrale beoordeling van 40.418 euro per gedupeerde ouder (dp:1993, src:2261, p. 6 tot en met 8). In de kindregeling waren 122.715 kinderen bekend bij de uitvoeringsorganisatie, van wie 121.311 beschikt en 115.368 betaald (src:2261, p. 31). De bandbreedte is het verschil tussen aanmeldingen en erkenningen en geen onzekerheidsmarge. Status: gemeten, hoge betrouwbaarheid. Deze regel wordt nooit opgeteld bij het welvaartssaldo. | |||||
| Sociale baten (veiligheid, onderwijs) (indicator) | geen bedrag | 2.090 (2.090 tot 2.090) aantal (personen, objecten, gevallen) peiljaar 2022 | dp:1996 src:2263 | ||
PM, met gemeten omvang. In de periode 2015 tot en met juni 2022 hadden 2.090 kinderen van gedupeerde ouders een uithuisplaatsing; 645 van hen verbleef op 30 juni 2022 nog uit huis (dp:1996, src:2263). Hierbij hoort het voorbehoud dat het CBS zelf maakt: het gaat om samenloop, en een eerder CBS-onderzoek vond geen aanwijzingen dat gedupeerden na dupering vaker met jeugdbeschermingsmaatregelen te maken kregen dan vergelijkbare niet-gedupeerde gezinnen. Burgerplatform neemt dat voorbehoud over en boekt dit effect daarom niet als causaal gevolg en niet in geld. De definitie telt alleen kinderen met zowel een jeugdbeschermingsmaatregel als jeugdhulp met verblijf, zodat plaatsingen zonder rechterlijke maatregel buiten beeld blijven en het werkelijke aantal hoger kan liggen. Benodigde data: actualisatie na juni 2022 met een geloofwaardige controlegroep. Wie heeft ze: het CBS. | |||||
| Sociale Cohesie en Vertrouwen (indicator) | geen bedrag | – peiljaar 2026 | src:2261 | ||
PM, niet-monetair. Verlies aan institutioneel vertrouwen. Een indicatie van de ernst is dat de staat circa 59 miljoen euro aan dwangsommen betaalde omdat zij haar eigen wettelijke termijnen in de hersteloperatie niet haalde (src:2261, p. 11); dat is geld betaald voor wachten en niet voor herstel. Het vertrouwensverlies zelf is niet gemonetariseerd omdat er geen Nederlands kengetal is dat institutioneel vertrouwen in geld uitdrukt en een zelfbedacht kengetal hier een schijnprecisie zou geven. Benodigde data: een meting van institutioneel vertrouwen onder gedupeerden en in de algemene bevolking, met een reeks over de tijd. Wie heeft ze: het Sociaal en Cultureel Planbureau en het CBS. | |||||
| Rampenrisico (jaarlijkse premie) (indicator) | geen bedrag | – peiljaar 2026 | geen bron | ||
PM, bewust niet geteld. Het risico op een nieuwe stelselbrede uitvoeringsramp van deze omvang is al gemonetariseerd in ana:49 als jaarlijkse risicopremie, op basis van kengetal 43 over de aangenomen jaarkans. Die post hoort bij het toeslagenstelsel en niet bij de hersteloperatie; een risico telt maar op een plek. Deze regel staat hier alleen om de afbakening zichtbaar te maken en bevat daarom geen bedrag. | |||||
| Totaal effect huidig beleid | -680,9 | -680,9 | -846,6 | financiële effecten + maatschappelijke effecten + risico's | |
| waarvan eigen schatting: -680,9 / -680,9 / -846,6 € mln per jaar (lage impact / midden / hoge impact) | |||||
Open data: help mee. Zie je een fout, een betere bron of een ontbrekend cijfer in deze analyse? Stel een correctie of aanvulling voor. Voorstellen worden alleen door een mens beoordeeld en doorgevoerd; elke wijziging wordt gelogd.
Correctie of aanvulling voorstellenAnalyse
Afbakening
Dit dossier beschrijft de hersteloperatie als huidige situatie. Het beschrijft niet het toeslagenstelsel als geheel; dat staat in ana:49 over voorschot, terugvordering en uitvoeringslast en in ana:9 over het huurtoeslag-systeemfalen. Het niet-gebruik van toeslagen staat in ana:27. Het risico op een nieuwe stelselbrede uitvoeringsramp is al gemonetariseerd in ana:49 met een jaarlijkse risicopremie en wordt hier uitdrukkelijk niet herhaald.
Omvang en stand van zaken
Peildatum 31 december 2025: 69.577 aanmeldingen, 43.753 erkende gedupeerden, 122.715 kinderen in de kindregeling (src:2261). In de eerste helft van 2026 waren nagenoeg alle integrale beoordelingen uitgevoerd en hadden 3.973 gedupeerde ouders een vergoeding voor aanvullende schade ontvangen; het bezwaarpercentage tegen de integrale beoordeling daalde van 24 procent begin 2024 naar 7 procent in de periode eind 2025 tot juni 2026 (src:2264). De operatie vordert dus, maar de staart is lang: de aanvullende schaderoute is de traagste en tegelijk de route waar de zwaarste gevallen in zitten.
Wat 11,5 miljard euro precies is
De raming van 11,5 miljard euro bestaat uit twee economisch verschillende delen. Het grootste deel is compensatie aan ouders en kwijtschelding van schulden: dat is een overdracht, geld dat van de ene hand naar de andere gaat en per saldo geen welvaart vernietigt. Het is bovendien herstel van eerder onterecht afgenomen inkomen en in die zin een correctie. Het tweede deel, 2,2 miljard euro aan uitvoeringskosten, is wel een reeel welvaartsverlies: ambtelijke capaciteit, juridische bijstand, bezwaarprocedures en ICT die zijn ingezet om schade te repareren en daardoor niet elders konden worden ingezet. In deze analyse telt alleen dat tweede deel mee in het welvaartssaldo. De 59 miljoen euro aan dwangsommen hoort strikt genomen in dezelfde categorie overdracht, maar signaleert iets anders: dat is het bedrag dat de staat betaalde omdat zij haar eigen termijnen niet haalde.
Kinderen en uithuisplaatsingen
In de periode 2015 tot en met juni 2022 hadden 2.090 kinderen van gedupeerde ouders een uithuisplaatsing; 645 van hen verbleef op 30 juni 2022 nog uit huis (src:2263). Bij dit cijfer hoort een belangrijke kanttekening die het CBS zelf maakt: het gaat om samenloop, en een eerder CBS-onderzoek vond geen aanwijzingen dat gedupeerden na dupering vaker met jeugdbeschermingsmaatregelen te maken kregen dan vergelijkbare niet-gedupeerde gezinnen. Burgerplatform neemt dat voorbehoud over. Het cijfer blijft relevant als omvang van de getroffen groep, maar is in deze analyse niet gemonetariseerd en niet als causaal gevolg geboekt.
Voorkomen van dubbeltelling
De risicopremie voor een nieuwe uitvoeringsramp staat in ana:49 en wordt hier niet herhaald. De compensatiestroom staat hier als overdracht en telt niet in het welvaartssaldo. De begrotingsuitgave van 11,5 miljard staat als fiscale post ter transparantie en bevat de 2,2 miljard uitvoeringskosten; die twee worden in de boekhouding apart bijgehouden, het welvaartssaldo bevat alleen de uitvoeringskosten. Schulden die in het kader van herstel zijn kwijtgescholden zijn niet nogmaals als schuldenschade geteld.
Beleidsrichtingen
Stoppen: de individuele beoordeling per dossier beeindigen voor de resterende groep en overgaan op forfaitaire afdoening met de mogelijkheid van bezwaar, omdat elke extra beoordelingsronde de uitvoeringskosten verhoogt zonder dat zij de uitkomst voor de meeste ouders verandert. Oorzaken wegnemen: in het toeslagenstelsel zelf de combinatie van voorschot en terugvordering vervangen, zodat een nieuwe hersteloperatie niet nodig wordt; dat is het onderwerp van ana:49. Schade herstellen: de aanvullende schaderoute versnellen met een harde einddatum en een bewijslast die bij de staat ligt. Weerbaarheid inbouwen: wettelijke termijnen met directe gevolgen voor de uitvoerder in plaats van dwangsommen achteraf, en een onafhankelijke rapportage die de doorlooptijd per route publiceert.
Methodische uitgangspunten
Prijspeil 2026, waarnemingsjaar 2025, horizon 30 jaar. Discontovoet 2,8 procent voor jaar 0 tot en met 35 en 1,8 procent daarna, conform de Werkgroep discontovoet 2025, Kamerstuk 29352 nr. 12, geldend vanaf 1 januari 2026; de bijbehorende annuiteitsfactor over 30 jaar bedraagt 20,12. Eenmalige bedragen zijn met die factor omgerekend naar een jaarequivalent. Bedragen in miljoen euro per jaar, kosten negatief.
Betrokken bestuurders
Maatregelen
Herkomst van de bedragen per maatregel
Bronnen bij deze analyse
- Voortgangsrapportage Hersteloperatie Toeslagen eerste helft 2026, 23e VGRonline
- Voortgangsrapportage Hersteloperatie Toeslagen, 22e VGR, peildatum 31 december 2025online
- Bij 3 ministeries ernstige problemen in uitvoering van rijksbeleid, verantwoordingsonderzoek 2024online
- Actualisatie uithuisplaatsingen toeslagenaffaire, 2015 tot en met juni 2022online
Datapunten bij deze analyse
- 1993 personen Aanmeldingen en erkende gedupeerden hersteloperatie, 31 december 2025bron
- 1995 miljoen euro Kwijtgescholden en afbetaalde schulden in de hersteloperatie, 31 december 2025bron
- 1994 miljard euro Geraamde totale kosten hersteloperatie toeslagenbron
- 1996 kinderen Uithuisplaatsingen van kinderen van gedupeerde ouders, 2015 tot en met juni 2022bron